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比例原则

发布时间:2019-12-21 17:39    点击次数:161次   

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  比例原则是许多国家行政法上一项重要的基本原则。学界通说认为,比例原则包含适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则。行政法中比例原则是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外,行政主体还必须选择对人民侵害最小的方式进行。比例原则对我国行政法治建设具有很强的借鉴意义。

  行政比例原则是行政法的重要原则,是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响,则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内,二者有适当的比例。

  比例原则着眼于法益的均衡,以维护和发展公民权为最终归宿,是行政法上控制自由裁量权行使的一项重要原则。

  当国家行使公权力而与基本权利发生冲突时,必须审查该公权力的行使是否为宪法所规定,国家权力对公民权利的侵害是否适度、合比例。

  比例原则的思想最早可追溯至英国大宪章的规定,人们不得因为轻罪而受重罚。19世纪,德国的警察法中首次出现比例原则观念,之后比例原则在理论与实践中均得到了极大的发展。德国行政法学者奥托·迈尔(Ottomayer)在1895年出版的《德国行政法》中,主张“警察权力不可违反比例原则”。1923年在同书第三版中认为,“超越必要性原则即违法的滥用职权行为”。20世纪初,德国另一位行政法学者弗莱纳(F·Fleiner)在《德国行政法体系》一书中用“不可用大炮打小鸟”的名言,比喻警察行使权力的限度。观念上倡行的结果是比例原则在法律上的体现。1931年的《普鲁士警察行政法》规定,警察处分必须具有必要性方属合法。同时该法第14条对必要性定义为:“若有多种方法足以维持公共安全或秩序,或有效地防御对公共安全或秩序有危害之危险,则警察机关得选择其中一种,惟警察机关应尽可能选择对关系人与一般大众造成损害最小方法为之。”此一立法例证,被德国各邦广泛采纳。[1]在司法实践中,当时的高级行政法院将警察采取的措施是否超过为实现目的所需的必要限度作为审查内容之一。随着民主、法制的发展,比例原则后来超越了警察法领域,被德国联邦法院赋予宪法地位,但其核心内容仍是行政成本应与行政效果之间保持合理的比例关系。比例原则要求行政主体的行政活动,在合法的范围内,注意合理的比例和协调。

  比例原则的概念有广狭之分。狭义比例原则是广义比例原则的一个下位概念。对于广义比例原则含义,在学说及其用语上,不同学者并不一致。通说认为比例原则包含适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则。我们可以称之为“三分法”。也有的学者主张“二分法”,认为必要性原则与合比例性原则两个子原则即已经能够表达比例原则的含义。[3]有的学者则提出“四分法”,将比例原则的内涵表述为符合宪法原则、有效性原则、必要性原则和狭义上的比例原则。在此,采用“三分法”,对“传统”比例原则的适当性原则、必要性原则及狭义的比例原则作一概述。

  又称为妥当性原则、妥适性原则、适合性原则,是指所采行的措施必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的达成并且是正确的手段。也就是说,在目的———手段的关系上,必须是适当的。这个原则是一个“目的导向”的要求。通说认为,即使只有部分有助于目的之达成,即不违反适当性原则。并且这个最低标准不是以客观结果为依据的,而是以措施作出时有权机关是否考虑到相关目的为准。在行政实践中,任何一个措施都“多多少少”会有助于达成目的,因此本原则实际很少起作用。这也是比例原则“三分法”受到非议的原因所在。

  又称为最少侵害原则、最温和方式原则、不可替代性原则。其是指在前述“适当性”原则已获肯定后,在能达成法律目的诸方式中,应选择对人民权利最小侵害的方式。换言之,已经没有任何其他能给人民造成更小侵害而又能达成目的的措施来取代该项措施了。这里实际包含两层意思:其一,存在多个能够实现法律目的的行为方式,否则必要性原则将没有适用的余地;其二是在能够实现法律目的的诸方式中,选择对公民权利自由侵害最轻的一种。可见,必要性原则是从“法律后果”上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系的。中国的成语“杀鸡焉用宰牛刀”可以看作是对这一原则的最好诠释。

  又称比例性原则、相称性原则、均衡原则,即行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称。具体讲,要求行政主体执行职务时,面对多数可能选择之处置,应就方法与目的的关系权衡更有利者而为之。[5]比例性原则是从“价值取向”上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系的。但其所要求的目的与手段之间关系的考量,仍需要根据具体个案来决定。也就是说,狭义的比例原则并非一种精确无误的法则。它仍是一个抽象而非具体的概念。当然,狭义的比例原则也不是毫无标准,至少有三项重要的因素需要考虑:“人性尊严不可侵犯”的基本准则;公益的重要性;手段的适合性程度。

  综上所述,适当性原则要求手段有助于目的实现,必要性原则要求实现目的的手段是最小侵害的,而狭义比例原则是通过对手段负面影响的考量,要求目的本身的适当、不过份。简而言之,比例原则的这三项子原则分别从“目的取向”、“法律后果”、“价值取向”上规范行政权力与其行使之间的比例关系。三者相互联系、不可或缺,构成了比例原则的完整而丰富的内涵。

  湾地区等国家或地区都将比例原则作为行政法律的一条基本原则。台湾著名公法学者陈新民先生认为,比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则,其在行政法中的角色如同诚信原则在民法中的角色一样,二者均可称为相应法律部门中的“帝王条款”。 在中国,比例原则在行政法中至今还没有明确的概念,在行政法学研究中也远未为我国行政法学者所重视。虽然有的著作中提及比例原则,但是要么将其与合理性原则相混淆,[8]要么将其作为外国行政法的一般基本原则加以介绍,并未将其放至中国行政法之应有的位置,[9]对在行政法领域如何适用比例原则更是甚少研究。理论研究的薄弱,导致在中国的行政性法律法规中,未能全面体现比例原则的内容。即使像《警察法》、《行政处罚法》这样的极易损害行政相对人合法权益的法律,也没有规定比例原则。这不利于对行政相对人合法权益的有效保障。在行政法上对比例原则予以借鉴不仅是必要的,也是可行的。

  比例原则借鉴的必要性集中体现在其之于中国行政法治建设的重要作用上。比例原则的借鉴对中国行政法治建设的行政立法、行政执法与行政司法三个相互联系、相互衔接的环节均具有重要意义。

  首先,根据比例原则,可以规范行政主体的行政立法行为。其一,行政立法是否可以达到“欲求之目的”,可以根据比例原则之适当性原则作出判断,能够达目的的行政立法就是可为的,反之,则无需立法。其二,可以根据比例原则之必要性原则,对不符合必要性原则标准的行政立法加以变更,使之达到必要性标准。其三,行政法律作为调整社会关系的手段,其作用的结果在对某些人赋予权利的同时,必然对另外一些人科以义务。基于行政法律关系的特殊性,需要对公共利益和私人利益加以考量以达到平衡。而平衡的标准即可适用狭义比例原则。

  其次,根据比例原则,可以约束行政主体的行政执法行为。在行政执法方面,行政主体依据比例原则,利用立法者给予的自由裁量的空间,对具体行政事务进行斟酌、裁量。比例原则的运用会有效遏制行政自由裁量权的滥用,限制行政权恣意。此外,比例原则也给监督机关和行政相对人监督行政主体是否依法行政提供了一把标尺,对行政腐败的遏制也会起到很好的作用。再次,根据比例原则,可以推动行政主体的行政司法行为。行政司法在我国包括行政复议和行政裁决。正确适用比例原则可以为行政复议或行政裁决提供一个较为客观、容易把握的判断标准,并据此做出公正的决定或裁决。例如,行政诉讼法第54条规定,对“滥用职权”的,可以撤销或部分撤销具体行政行为;对“行政处罚显失公正的,可以判决变更”。在这里,“滥用职权”、“显失公正”的标准就较难把握,而用比例原则这把标尺来衡量,就可以更为容易地做出判断。

  从实践的角度讲,比例原则在中国行政法治建设中加以借鉴也是完全可行的。仔细研究中国现有的行政法律规范,不难发现,比例原则的因素已经开始出现。例如《人民警察使用警械和武器条例》第4条规定:“人民警察使用警械和武器,应当以制止违法犯罪行为,尽量减少人员伤亡、财产损失为原则。”《行政处罚法》第4条规定:“设定和实施行政处罚必须以事实为根据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《行政复议法》第28条规定,具体行政行为明显不当的,行政复议机关可以撤销或变更。但是,由于对一些法律术语缺少具体的评价标准,使其在实践中很难操作,而比例原则能为此提供具体的标准。因此随着现代行政法的发展以及行政法治的日益健全,特别是司法审查制度的日益完备,比例原则以其内容明确、操作功能强而日益走进中国的行政法和行政法学中去是完全可以期待的。

  行政法中比例原则是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外,行政主体还必须选择对人民侵害最小的方式进行。其核心在于通过目的与手段间的衡量,兼顾国家、社会及公共利益,同时又不妨害第三人的权利,确保基本人权的实现。比例原则从理念上源于对正义的需求。它在价值取向上与时代发展的大趋势是一致的,也符合中国建设社会主义法治国家的战略目标。但比例原则在社会实践中真正起作用还有赖于整个社会法治水平的提高,国家机构的完整配置,甚至民众素质的提升。可以说,比例原则是在一般合法的基础上提出的更高的要求,是值得中国借鉴的,但在借鉴的同时中国也应该注意其配套设施的建设和发展,对其局限性也要有所把握,否则期望或许会落为失望。

  比例原则是贯穿立法、执法等活动中的一项重要原则,也是司法机关判断行政机关是否公正、合理行使自由裁量权的重要原则。它要求行政行为在目的及手段上,应充分考虑行政目标的实现和行政相对人权益的保障,采取适当的手段,使对行政相对人权益的侵害得以避免或降到最低限度。虽然目前我国法律中对比例原则尚无明文规定, [22]但我国的一些相关法律的立法还是在一定程度上反映和体现了比例原则的精神。如我国《行政诉讼法》第一条规定:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法。”《行政处罚法》第一条规定:“为了规范行政处罚的设定和实施,保障和监督行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,根据宪法,制定本法。”第四条规定:“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。……”。《行政复议法》第一条规定:“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。” 国务院颁布的《社会抚养费征收管理办法》第三条第二款规定:“社会抚养费的征收标准,分别以当地城镇居民人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准,结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规生育子女的情节,确定征收数额。……”等等。由此可见,法律的宗旨在于监督行政机关依法行使行政职权,一方面,对其合法行为加以维护,确保行政目标的顺利实现;另一方面,对其违法行为加以纠正,为公民、法人和其他组织提供必要的法律救济,使其合法权益得到有力的保障。而比例原则在监督行政机关依法行使职权,保护行政相对人权益方面发挥着不容忽视的、积极有效的作用。因此,比例原则既符合前述诸部法律的立法目的和精神,也是实现立法目的的有力保障,我们可以更进一步说,比例原则使相关的立法目的得以在行政行为的具体运作中实现,它使得法院、其他有权机关及整个社会对行政行为的监督更为具体、细致和富有针对性。


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